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我赦免我自己,当年尼克松在水门事件为何不 [复制链接]

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总统豁免权尽管在美国政治领域的应用非常广泛,但目前尚未发现界定这一概念的专门法典条款,关于其细则的界定则分布于各部法律的不同条款中,而且内容差别很大。所以有必要首先介绍其概况。

一、有关总统豁免权的法律规定

总统豁免权的确切含义是,总统可以在自认为满足国会设定条件的前提下,以个案为单位暂时中止某一法律条款的效力,同时须将其决定通知国会。这一解释本身并非来自于具体的法律条文,而是对总统行使豁免权的实例分析。在国会每年通过的大量法律中,有不少都会涉及到总统豁免权。其中对于这一权力的行使条件、权限范围、有效期限、延期方式等细节都有不同规定。也就是说,总统豁免权这一概念本身只是一种抽象的广义的权力类别,只有深入到每一部法律的具体规定中,才能了解其各不相同的实际内涵。

1、总统豁免权的法律依据

总统的这一权力是由国会授予的,是通过国会的具体立法来实现的,并非总统自然拥有的,这一点非常明确。总统在行使豁免权时一般需要发布一个声明,阐明赋予他这一权力的法律条款,并授权下属将豁免决定(有时还需加上豁免理由)以书面形式呈交或通知(并非报告)国会,同时通过政府公告的形式发表。总统对某一规定决定豁免之后,应在少则6天,多则30天,一般是15天的时间内告知国会。豁免权也可被依法让渡给总统的下属,如国务卿、国防部长、美国贸易代表等人,由其负责实施,但这些人只能获得对某一具体案例的豁免授权,案例终结则授权自然失效。在豁免权的有效期内,总统还可以随时通过行政命令终止自己的豁免权。

2、豁免权的有效期。总统豁免权一般都具有有效期,通常是一年,但也存在半年、两年、三年甚至永久性等几种情况,这主要取决于国会在相关立法中的具体规定。总统豁免权到期后,如果总统希望保留,他需提前向国会负责此项立法业务的相关委员会提出申请,并附上具体的理由,多数情况下国会会批准其申请。如国会未在规定时间内做出反应,则总统豁免权自动得到延续,直到下一个豁免期结束。

3、行使豁免权的条件。授予总统豁免权的法律规定中必然都会提到行使豁免权的基本条件,“促进美国国家利益”是首要的也是必须的,此外往往还包括如豁免对象国的人权状况得以改善、从独裁体制转向民主体制、是国际反恐行动中难以缺少的助手等。

有些立法中的规定非常细致,如美印核协议中规定了十几条印度获取豁免需要做出改善的条目。一般情况下,由于“促进国家利益”这一笼统规定的解释权在总统而不在国会,所以总统的运用相对自如。

4、实际应用。很多国家都因为各种事由而得到过美国总统的豁免,如叙利亚、沙特阿拉伯、巴解组织、波斯尼亚、朝鲜、印度、巴基斯坦、伊拉克、伊朗、阿塞拜疆、亚美尼亚、中国等等;美国国内的组织和个人同样也可以享受总统豁免,如试图通过伊朗获得里海地区石油的美国公司、对军方折磨囚犯的禁令、甚至美国阿灵顿国家公墓可以埋葬什么人,都能成为豁免对象。

可见所谓豁免权就是总统为了应对特殊情况而做出一些例外规定的权力,不过有时这种应急的例外仍难以满足现实需求。有鉴于此,卡特里娜飓风过后,传统基金会的三位学者提出,总统需要更多的豁免权以便在灾难过后绕过清洁水法、清洁空气法的苛刻规定迅速重建城市,甚至建议这一权力可以天为单位予以延续。

二、总统豁免权的现实分析

不同于总统从宪法获得的基本权利,总统豁免权只是国会授予、短期有效且范围局限的一种行政权力,从这一角度来看,总统处于相对被动的地位。但是总统在获得授权以后,就可以相对独立、不受控制地行使这一权力,可以根据自己对一个笼统标准(有助于国家利益)的主观判断来作出决定,国会对此基本不予干涉。

因此,总统在行使豁免权时也具有很大的主动性,这进一步刺激了其追求更多豁免权的心理需求。不过总的来说,总统与国会的互动相对稳定平衡,多数情况下双方都不会走极端。

(一)豁免权在国际领域的运用反映出国会对豁免对象明显的政治倾向性。用于规范美国国际行为的法律中如果涉及到总统豁免权,其法律内涵的核心往往是禁止某项行为,这本身就意味着国会对相关国家的不信任,担心开禁可能会损害美国国家利益;但如果彻底禁止,美国国家利益也不一定受益。国会为此引入了豁免权的概念,将这一棘手问题交由行政部门去酌情处理,自己则从旁监督。可见豁免权本身带有明显的政治烙印,其设立只不过是为了解决满足私利与制约对手这对矛盾的折中,对于盟国和友好国家,一般并无所谓豁免之说。

(二)国会是决定总统豁免权的根本因素

既然总统豁免权是国会通过立法授予的,那么是否通过此类立法的决定权就完全在国会手里,所以,国会掌握着更多的主动。首先,立法是国会的基本职能,尽管总统也有立法倡议权,但终归要由国会来操作和批准。其次,国会在给总统授权时,可以在一些细节规定上限制其权限,如附加条件多且苛刻,以增加总统行使豁免权时的困难。

再次,国会授予总统豁免权以后,如对总统的豁免决定不满,不仅能通过口头表决等方式对总统施压,而且更可以通过到期后收回、附加更苛刻的豁免条件、在其他立法中向得到总统豁免的对象施加程度不等的惩罚措施进行报复、或者阻碍总统倡议的其他立法等多种手段来制约总统行使豁免权。如果总统与国会的冲突过于激烈,国会有很多办法来降低总统执政的效能,这对总统来说就有些得不偿失了。所以一般情况下总统会尊重国会对豁免权的主导地位。

(三)总统对于豁免权也有能动作用

虽然国会能够决定是否授予总统豁免权,但总统也有多种手段来影响国会立法。首先,总统可以主动施压以求获得司法授权,并以否决国会的提案来进行威胁,如“财年国防授权法”的初始版本中对于禁止向伊拉克出口防卫武器的问题本无豁免权一说,结果遭到小布什否决;只是在国会增加了这一条款后,他才予以签署。总统还能利用自己的行政动员能力影响国会的决策。如年贸易法(TradeActof)规定,总统可以豁免向无法自由移民的非市场经济国家提供美国政府信贷的禁令。

布什总统年6月申请延续对越南的这一豁免权时,遭到一些议员的反对。但他最终成功使众议院筹款委员会相信,越南可因此而与美国就战俘问题展开合作,美国还可借此来影响越南经济与政治改革的步伐和方向,而终止总统的豁免权将会损害美国影响越南重新融入国际社会的能力。


  

(保留所有权利,转载请注明作者和“制度开门”。资料来源:刘卫东:试析美国总统的豁免权——以美国对华出口卫星为例,美国研究年第1期)

制度开门

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